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当代中国干部交流研究述评

2019-03-18 01:48:40 现代管理科学2019年3期

摘要:可以从概念、功能、作用、面臨的问题四个方面对当代中国干部交流的研究进行综述。这些研究可以分别纳入官僚控制和制度经济学两个理论视角之中。官僚控制视角理论建构尚不成熟,不能将交流与其他相关制度区别开来,?#21442;?#27861;解释其面临的制度困境。制度经济学视角用理性人假设解释干部交流制度存在的合理性,有较高的理论自觉,但忽略了该制度存在的结构性因素。历?#20998;?#24230;主义为解决上述问题提供了理论资源——在制度变迁的视野中发现影响制度产生和发展的要素,厘清制度的本质,?#19994;?#21046;度困境的症结。

关键词:干部交流;官僚控制;制度经济学;历?#20998;?#24230;主义

自20世纪90年代初中共中央发布《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定?#20998;?#21518;,干部交流就成了学界研究的主题。它吸引了包括公共管理学、政治学、经济学和社会学等多个学科中外学者的研究目光。经过20多年的积累,现有的研究成果已经可以从多个侧面向我们展示当代中国干部交流的现状、作用及其面临的问题,为我们深入理解这一现象提供了极大帮助。但学界还没有对这些成果做过系统性的梳理。本文拟填补这一空缺,对已有的成果进行系统整理和评述,并对未来的研究做一展望。

总的来说,干部交流的研究呈现出一种“各自为政”的状态。各个学科都有不同的切入点,它们相互之间对交流的概念、作用都有不同甚至是相互冲突的看法,而且描述性研究较多,理论研究较少。本文对已有的研究从概念、功能、作用、面临的问题及理论视角这几方面展开综述,最后进行反思与展望。

一、 概念与分类

1. 概念界定。什?#35789;?#24178;部交流?干部交流的内涵和外延是什么?如何将它与其他的干部制度区别开来?学界对这些基本问题都还没有深入探讨。这可以从学者们在研究干部交流现象时采用各不相同的语词中看出一二。现有文献中较常见的?#35270;小?#20132;流”“流动”“异地任职”等等。如张军、高远(2007)用“官员异地交流”来指代官员的异地任职制度;周雪光(2018)提出“空间流动?#20445;?#23558;其与官员的“块上流动”相对应;汪永成(1999)用“流动”来指代公务员(人)相对于职位的变动。交流、流动、异地任职这些词从语义上说是各有侧重的。交流一般指干部在体制内职位的变动;流动除了体制内变动外还包括了体制的进和出两端;异地任职则是改变任职的行政区域。研读这些论文可以发现,虽然他们用了不同的?#35270;錚?#20294;其中的问题意识是一致的:都关注干部职位的变动及其遵循的规律、原因和影响。但同一问题却选用了不同的?#35270;錚?#36825;说明问题本身引起了关注,但还没?#34892;?#25104;一致的概念基础。

与?#35270;?#36873;用不一致相关的是学者们对干部异地升迁和降职是否属于“交流”莫衷一是。公共管理学者,如舒放、王克良(2014),普遍强调交流属于平级调动,应将其与公务员晋升、?#23548;?#31561;区别开来。但经济学和社会学的学者则完全不同。他们一般根据研究的样本来界定什?#35789;恰?#20132;流?#20445;?#19981;拘泥于所谓规范。徐现祥等(2007)将省长、省委书记之间的调配均视为“交流”。在这里我们看到了不同学科在现象的属性上产生了分歧。这种分歧固?#29615;从?#20102;学科关注点的差异,但也表明学界尚未就交流制度的核心问题做出合理解释——干部交流制度的本质是什么?如何将它与干部任免(进出)、晋升、降职、回避等制度区分开来?如何在已有的制度体系中对交流制度进行定位?现有的研究还没有给出答案。

2. 分类。与概念界定的不成熟相比,干部交流的分类研究较有启发性。杨泉明(1995)对干部交流进行了完整的分类。他认为,根据交流对象,干部交流可以分为领导干部与一般干部的;根据交流范围,可分为系统内、地区内的与跨系统、跨地区的;根据交流时间,可分为定期的和临时的;根据目的,可分为培养性的、工作性的与?#23637;?#24615;的,根据是否?#23383;埃?#21487;分为职位对应的与职位升降的。这种分类方式的?#35834;?#22312;于它几乎可以涵盖所有的交流?#38382;剑?#32570;点是各种类之间有相互交叉的问题。交流现象非常复杂,往往一个?#24405;?#21516;时带有了上述多种类型的特点,因此用这样的分类方式,还无法真正地把各种类型区别开来。

另一?#36136;?#26465;块分类法。黄亚生(2002)将中央各部部长的流转率(Turn Over Rate)与地方省级官员的流转?#21490;?#22312;一起比较,指出两类官员存在单一任务与多任务的差异。在这里,黄其实是将条上和块上干部的交流作了区分。周雪光(2018)与黄亚生有相似的思路,他根据中国政府的空间结构,将官员流动分为了块上流动与空间流动。前者指一个官员在本行政区域内的工作流动,后者指官员跨越行政区域边界的工作流动。这一分类方式完成了从具体事实向理论概括的转换,不仅从学理的层次上把握了干部交流的特征,而且标准简洁明确,可以成为下一步研究的基础。

二、 功能

功能是事物内部固有的效能,它由事物内部要素结构所决定,是一种存在于事物内部相对稳定独立的机制。对干部交流功能的研究主要集中在公共行政领域,他们普遍关注交流对组织和干部自身的意义。

西方理论界从管理学角度对人才交流的功能已经有了深入的研究,不过他们的研究对象过于宽泛,在解释我国干部交流?#38381;?#23545;性有限。因此学者们还是会基于我国的现?#30331;?#20917;,做更具体的阐述。周黎安(2008)认为干部交流可以减弱地方官员因晋升博弈的零和性而从事恶性竞争的程度,强化晋升锦标赛激励的作用。梁丽芝(2006)认为公务员流动管理制度的形成和发展促进了人力资源的合理配置,为管理效率的提高提供了条件。张再生(2006)等从人力资源管理的角度出发,认为干部交流可以?#32435;?#20010;人绩效、增?#30475;?#36896;力,同时实现对组织的改组,?#20048;?#32452;织老化。日本公务员人事异动制度是这方面的典范。简敏(2012)以重庆地方干部交流为例,指出交流可以发挥鲶鱼效应,有利于培养年轻干部。相较于干部交流研究的其他方面,功能研究的分歧较少。在大型组织中对工作人员进行职位交流是世界人力资源管理的通例,它在提高组织效率和人才合理配置上具有不可替代性。下一步需要在研究的精细化程度上有所突破,对不同领域的干部交流有更深入的分析和解释。

三、 作用

作用是事物與外部环境发生关系时所产生的外部效应。学界对干部交流作用的关注集中在政治和经济两个方面。从政治上讲,干部交流有利于破除地方主义、派系主义及减少腐败。从经济上讲,干部交流可以促进地区经济发展和经济一体化。

1. 政治作用。

(1)破除地方主义、派系主义。外国学者在较早的时候就注意到了干部交流的政治功能。许多外国学者认为中?#21442;?#21462;了国民党军队的教训,通过部队干部在全国范围内的轮换(Rotate)来减少派系主义的影响(William Whitson,1969)。鲍大可(1966)指出,保持足够高的流转率(Mobility)可以抑制已经在不断增长的普通干部和单位形成的半永久关系,减少“地方主义”和“部门主义”。李成和Lynn White(1998)认为中央试?#32426;?#36807;从其他省调入官员的方法来实现对一省的控制,以减少地方主义。黄亚生(2002)认为,如果官员事先知道自己要轮换(Rotate)到其他职位,他们维护本职和本地利益的激励就会降低。而且轮换的信息功能强大,无论官员如何将自己的行为隐瞒上级,他都无法隐瞒其继任者。Landry Pierre(2008)认为自80年代以来,中央下放了大量权力给地方政府,为了平衡这种下放,上级用频繁的市长轮换来避免地方利益的根深蒂固。对交流所发挥的反地方主义、派系主义作用,多数研究只是简单提到,而没有具体解释制度本身是如?#38382;?#29616;、能在多大程度?#40092;?#29616;。这些问题还有待于进一步的研究。

(2)反腐败。对干部交流反腐败作用的研究一直是学界关注的重点。陈刚、李树(2012)以1998年~2009年省长、省委书记的交流数据为样本,系统评估了干部交流的反腐效应,他们认为交流显著降低了流入地的腐败程度。张立新(2015)通过研究十八大以来纪检干部“空降”的情况,指出中央向地方派出纪检干部,优化了地方的政治生态,对解决地方?#20843;?#26041;式腐败”有良好效果。

但也有学者对交流的反腐败效应提出质疑。在任剑涛(2010)看来,干部交流这种制度设计并没有从根柢上限制权力与利益的结合,即便是从中央交流到地方的干部,仍然存在异地的权力监督和在地的权力行使问题,权力不受监?#21073;?#33104;败的根源不祛除,腐败现象就会层出不穷。舒瑶芝(2009)也对干部交流在遏制腐败上的作用有所保留。她通过对法官交流的研究,指出这种交流不仅不是腐败的治本之策,反而可能会增加腐败的机会。因为它有悖于法官职业的专业性和独立性。

由此可见,对干部交流的反腐败效应还应进行系统考察,量化研究和定性研究的对象不尽一致,得出的结论也大相径庭。哪些干部交流有反腐作用,哪些?#23454;?#20854;反,需要更精细的研究。

2. 经济作用。特殊的干部制度一直是国内外学者解释中国经济高速发展的重要视角。徐现祥、王贤彬和舒元(2007)较早注意到了干部交流与地方经济增长之间的关系。他们通过对省级干部交流的量化研究,证明了省长(书记)交流能够使流入地的经济增长速度提高1个百分点左右。张军、高远(2007)对省级干部交流的量化研究表明,1991年(交流制度正式实施)以来,官员异地交流对地方经济增长开始有了正面影响,在?#25991;?#25968;大于4年或5年时,这种正效应要比小于4年更显著。而且异地交流对经济发展的正面作用东部优于中西部。踪家峰和岳耀民(2013)发现省委书记交流所产生的经济效应要高于省长,书记交流水平提高1%,基本建设支出比提高0.197%,加强交流可以提高全要素生产?#30465;?#38500;经济发展外,这两位学者(2013)?#26500;?#27880;官员交流与经济一体化的关系。他们发现交流能够显著促进国内市场整合,书记比省长作用更大。刘胜、?#22235;?#21326;(2015)用1994年~2012年省级党政一把手交流的数据证明了交流对服务业发展的正面影响。周黎安(2008)在其著作中对干部交流和经济发展之间的因果关系进行了简要说明。他认为,干部从发达地区交流到落后地区,可以带关联企业到落后地区投资,带动经济发展。干部交流经济效应的研究呈现出越来?#36739;?#21270;的趋势,从刚开始只关注与GDP之间的关系拓展到了对经济一体化、基础设施水平和服务业的因果关系的考察。但他们的量化数据普遍集中在省级,对?#23567;?#21439;则没有涉及。

四、 干部交流存在的问题

无论着眼点是功能还是作用,学者们普遍会提到交流存在的问题,主要有以?#24405;?#28857;:

1. 制度不健全,功能弱化。翟年祥、姜婷(2011)提出我国的挂职锻炼制度法律法规不健全,没有实施细则。挂职锻炼的目标、计划、组织单位、期限名额、选人标准、工作程序、管理过程、考核实施、待遇等没有规定,制度实施过程中随意性较大。石亚军(2006)将我国干部挂职锻炼制度存在的问题概括为制度定位不准确,运行规则不明确,绩效管理不完善。

2. 与已有制度相冲突。已有多位学者注意到交流制与任期制及选举制之间存在系统性冲突。于?#26469;鎩?#25112;伟平(2011)通过对?#24418;?#20070;记流动率的研究,认为流动率高的干部群体年龄优势与任前?#25351;?#32463;历丰富并存,这?#20174;?#20102;干部年轻化、交流制度与任期制度三者之间存在着系统性矛盾。黄小钫(2009)指出关于干部交流的党内规章与?#26029;?#27861;》和《党章》的任期条款有不一致之处。Pierre F.Landry(2008)认为中国面临着任期制与政治控制不可兼得的困境。但学者们对交流制度存在的这两类问题的讨论都?#20849;?#20110;问题描述,并没有解释这种系统性冲突产生的背景和原因。

3. 负效应明显。所谓负效应,是指因干部交流而产生的负面效果。刘瑞明、金田林(2015)认为不规律的官员交流使地方干部表现出强烈的“流寇”特征,强化了地方官员短期化行为。张楠和卢洪友(2016)用量化研究证实了?#24418;?#20070;记(市长)的垂直交流在环境治理上具有显著的负效应:短任期的官员很难将主要精力投入到长周期的环境治理当中。垂直交流强度越高,城市环境越差。

五、 理论视角

从上述研究可以看出,干部交流研究主要集中在兩个视角。其一是管理学视域下的官僚控制视角。官僚控制,简单地说就是让官僚按照组织的意愿行事。按照魏姝(2017)的理解,干部交流属于内部约束性控制机制。干部交流的功能、政治作用及其面临的问题,都可以归入这个理论框架之中,而问题可以看作是过度控制或控制不当所产生的后果。功能研究着眼于通过交流提高组织和个人的效率,政治作用研究旨在?#20048;?#21644;纠正地方和?#24405;?#23448;员自利行为。制度不健全、制度冲突和负效应都是官僚控制不健全的表现和结果。但这个视角的理论建构尚不成熟。描述性研究居多,从现象倒推原因,只展现了交流存在的必要性,没有充?#20013;浴?#22240;此这些研究无法对交流制度进行更准确的定位,将其与其他相关制度区隔开来,?#21442;?#27861;解释交流面临的制度性张力。

第二个是制度经济学的视角。干部交流的经济作用可归入这一类。这一视角有比较强的理论自觉。黄亚生(2002)从大型组织面临的各层级之间信息不对称和偏好差异入手,用代理成本解释了干部交流的隐性控制作用——中央监督多任务官僚(省长、省委书)所花费的成本,要大大高于单任务官僚(各部部长)。中央为减少监督成本,对地方省长和省委书记进行了更高频率的轮换。在周黎安(2008)和尹振东(2010)那里,干部交流是为了建立科学合理的晋升激励设置的双层博弈机制。黄亚生和周黎安等人为我们提供了一种理解干部交流制度合理性的制度经济学假说。他们假设制度的设?#26222;?#26159;理性的,会计算委?#23567;?#20195;理成本,也致力于为地方官员的晋升提供公平的舞台。但这个前提是可靠的吗?是否真的存在这样的设?#26222;擼?#32463;验证据似乎并不充足。那么我们又该如何解释制度的产生呢?当前的研究没有给出答案。

六、 反思与展望

综上所述,官僚控制视角主要着眼于对干部交流的功能、作用及由此带来的负面问题的描述,但迄今没有更有针对性的理论研究。在这个框架下,我们无法将同为控制手段的干部任命、升降、回避和交流制度区别开来。当然也不能解释它与干部任期制、选举制为何存在着?#29616;?#30340;冲突及这种冲突的负效应。制度经济学从一个微观视角为我们提供了可能的解释,有更高的理论自觉,但也只解答了部分问题。因此无论是从深度还是广度上看,干部交流都还有较大的开拓空间。?#25910;?#35748;为上述两个问题可以从历?#20998;?#24230;主义的角度入手寻求突破。历?#20998;?#24230;主义的核心概念是历史和脉络。它关注形塑集体和个人行为的结构性因素。干部交流不仅可以从理性选择的微观视角进行理解,而且可以放入更大的制度背景中去考察。干部交流的?#23548;?#22312;我国源远流长,深深地嵌入在我国的社会经济结构之中。透过制度变迁,从交流制度与其他制度互动的图景中我们可以看到影响制度发展变化的个人、集体和结构性要素,读出交流制度的本质,发现它与其他制度格格不入的症结。

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基金项目:中国人民大学科学研究基金项目(项目号:17XNH026)。

作者简介:李美啸(1988-),女,汉族,河?#40092;?#24320;封市人,中国人民大学国际关系学院博?#21487;?#30740;究方向为中央与地方关系。

收稿日期:2018-12-21。

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